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陈明明:中国政府原理的集权之维:历史与现代化·必威体育精装版app下载

更新时间:2021-06-05 20:27:11
作者: 陈明明  

  

   内容提要:所有的政治活动都有集权或分权的因素,当分权或集权具有系统性、结构性的特征时,分权或集权便超越了工具性的含义,具有制度安排的性质,或被称为分权政府,或被称为集权政府。西方的封建主义产生的分权体制,后经资产阶级革命用自由主义和代议制原则改造和创建了现代分权制衡的政府结构,分权的学说和分权政府由此被视为“永恒的规律”。中国的郡县主义产生了大一统的集权体制,大一统的集权基因经过遗传和变异的相互作用和反复选择,成为一种稳定的传统,对后世中国人的政治行为和制度选择具有深刻影响。中国近代以来的革命以人民主权为口号刷新了大一统的政治含义,中国共产党在大一统的框架下重建中国,把人民主权作为现代国家和代表制政府的基石,集中统一的原则延续了大一统国家集权的传统,在新的历史条件下,既是中国现代化全方位动员的迫切需要,也是代表制政府原理的逻辑体现。

   关键词:分权 集权 大一统 代表制政府

  

   如果说权力是政治的本质,那么权力的分散与权力的集中,即通常所说的分权与集权便是政治学的重大问题之一①。分权与集权有三层含义:第一层含义发生在权力的运用过程中。任何政府都有分权与集权之用,所谓“分权以搞活”“集权以调控”,是一种基于信息成本约束或收益-成本比较而使用的工具性的权力方式。分散权力或集中权力视组织任务和管理要求而定,并无一定成规,所有的政府行为都有分权和集权的因素。第二层含义表现在权力的组织形式上。不同的政府有不同的设置原则,如西方政府的“分权制衡”原则、中国政府的“民主集中制”原则,这些原则决定了政府的基本形式,即政体形式(government forms),如总统制、内阁制、委员会制、人民代表大会制等(在广义上也可把诸如地方分权的联邦制、中央集权的单一制等“国家结构形式”归入其中)。权力的组织原则反映了政府建构背后的结构性环境的制约,不仅和地理、法制、民情等因素有关,而且和阶级、族群、党派等政治力量的博弈有关,它们的交互作用构成了政府“何以如此”的理由,于是又有了第三层含义,即权力的制度逻辑。所谓权力的制度逻辑是指权力产生和运行所遵循的某种不可逾越、不可背离的内在法则,这种法则构成并解释了权力的合法性,给定了权力变迁的“合理”边界。事实上,政府形式赖以建构和存在的设置原则是一定“历史—社会—文化”条件的产物[1],在这一层含义中,分权或集权已经不是一种工具性的运用,而是一种具有系统性、结构性特征的制度安排。根据这些系统性、结构性特征,人们把一些政府称为分权政府(分权体制),把另一些政府称为集权政府(集权体制),并把分权学说和集权学说视为现代政府原理的重要内容之一。

   在系统性结构性约束下,一个政府的某些施政行为乃至体制性构设即使权力再集中,也仍然被人们认为是一个分权政府,如英国式的首相集权、法国式的总统集权并不影响它们属于分权体制的政府性质;反过来,一个政府实行的政策即使表现得权力再分散,也不妨碍它被看作是一个集权的政府,如中国政府在改革开放后进行了大规模的分权改革,甚至触碰到了“分权的底限”,所谓“财政联邦主义”“行为性联邦”“地方诸侯经济”“地方和中央的讨价还价”等评论不绝于耳,但中国政府仍然是一个集权的政府,集权的体制特征并没有改变。这不仅仅是由中国宪法的集权性质(集中统一的中央领导和民主集中制的组织原则)决定的,更重要的是由植根于历史中国的“大一统”和当代中国的政党-国家及其推动的现代化进程决定的。所谓分权政府和集权政府的分野和分析,正是在权力的组织原则、权力的制度逻辑的意义上进行的。

   一、分权思想与西欧封建传统

   分权思想源远流长,可追溯至古希腊亚里士多德关于权力分立的学说。按照亚里士多德对城邦制度的观察和总结,一切政体都是由三个要素构成的,分别是议事机能、行政机能和审判机能,“各要素的组织如不相同,则由此合成的政体也不相同”,它们的不同组织方式构成了诸如平民政体、寡头政体、贵族政体、共和政体等“城邦公职分配制度”可供识别的尺度②。亚氏并没有明确提出这些要素的安排何为最优的问题,更多的是强调城邦政体能否保持稳定,取决于三个要素能否各司其职、保持平衡。但他显然认为“共和政体”(polity)“以中产阶级为基础,是我们这里所涉及的各政体中最为稳定的类型”[2]。共和政体之所以最为稳定,是因为它体现了作为城邦政体最高要素的议事机能的相对均衡性,实际上是一种“混合政体”,这种混合政体是寡头政体与民主政体的“合成”,寡头代表着富人的统治,易于为富不仁;民主代表着穷人的统治,易于以众暴寡,城邦的稳定需要弱化富人和穷人的冲突,共和政体的混合性正好满足调解城邦贫富的政治冲突的需要[3]。混合政体的观点,对当时和后世的政治思想和实践产生了重大影响。例如古罗马时期的一些政治家和思想家用混合政体来阐释政治事物的本性,认为国家的特征最终取决于政府的形式,政府的形式无外乎君主制、贵族制和民主制三种形式,但不幸的是,这三种形式中的任何一种都受制于各自的缺陷,不可避免堕落为其反面,如僭主制和暴民统治,出现周期性的革命和轮回。要打破这种政体循环,就要吸收每一种政体各自恰当特色的形式和原则,缔造能够体现三种政体“均衡结合”的“第四种政府形式”[4]。这就是罗马共和政体的构成。希腊思想家波利比乌斯指出罗马何以能迅速扩张,关键在于罗马政体的混合性,混合如此成功,“以至于本国人都不可能确切指出整个制度是贵族制、民主制还是君主制”[3]。

   混合政体论和分权论当然有区别,前者确信社会中主要阶级和利益集团联合参与政府可防止某个阶级或集团把自己的意志强加于其他阶级或集团,后者强调政府职能分配给政府各个部分并限制任何部分只能行使其恰当的权力。这两种思想在其发展史上一直紧密相连,都关心在政府内建立内在机制来约束权力[5],反映了西方古典世界不同阶级和集团对权力分享的追求。但是,古典混合政体中的分权着眼点是“分而合作”以维持城邦或帝国的平衡,不是“分而制约”以防止权力的独专,真正基于“一切有权者都会滥用权力”的理性认知而从权力结构上提出分权制衡理论的,是近代启蒙思想家洛克和孟德斯鸠。在《政府论》中,洛克清楚地表达了权力在不同主体间分立的原则,因为“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大的诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的”[6]。洛克由此主张立法权与行政权的两权分立(他没有区分司法权,把司法功能视为立法功能的一部分,而区分出的对外权则交由掌握行政权的主体行使)③。孟德斯鸠则明确提出政府的权力应一分为三,立法权由议会行使,行政权由君主行使,司法权由法院行使,三权各自独立,彼此交叉,相互制约,以此最大限度保证政府系统内部各权力分支的结构性优势,避免一权独大,从而实现国家政权的稳定与平衡。孟德斯鸠把英国政治制度视为三权分立并不准确,但把分权看作是政治自由的基础,在西方政治理论中并无分歧。三权分立的制衡机制和限权功能因而被誉为西方“宪法制度的中流砥柱”,自18世纪起,逐渐被西方各国所采用,虽然各国制度实践和重心不尽相同,如詹宁斯所说[7]:

   在英国,分权得到了维护,然而使议会处于最高地位,法院受议会控制,对于控告行政当局的讼案给予救济。在美国,分权学说也得到了维护,因此使行政机构相对分立于立法机构,然而使最高法院享有宣布立法机构的法令为无效的权力。在法国,立法机构成了最高权力机构,但未能使民事法院拥有控制立法行为或行政行为的合法性的权力。

   由此可见,分权理论和分权政府构成了西方政府原理的重要基石。

   分权作为一种制度特征,是历史发展和现实环境共同作用的结果,其中历史的传统是非常重要的。如果说城邦时代的自治孕育了分权的思想及其实践,那么可以说欧洲的封建主义奠定了分权的体制结构,而自由市场和市民社会的发展则强化了分权的趋势。封建主义(feudalism)本义是土地分封主义(采邑制),封建领主贵族在封授地产时,连同附在土地上的统治权(如行政权、司法权、征税权等)一并分封,土地的层层分封和统治权的层层分解,就导致了权力系统的多元化和私人化。封地上的贵族对上为封臣,对下为封君,以自己的领地为依托,割据一方,各自为政,无论是“广义的封建论”(如布洛赫的领主-农奴的经济关系)[9],还是“狭义的封建论”(如冈绍夫的“自由人之间”的主从关系)[9],都揭示了封建制度的一个显著特征:主权分裂、政治多元[10]。封建的权利义务关系早期靠封建法来界定、调整和维护,这是欧洲封建主义的重要特点,由此封君-封臣不是一种单纯的支配服从关系,而是基于双方互相承诺的契约关系。到11-12世纪,国王封赐领地的特许状为封建法提供了新的成文法的依据。这些就是“封建制度中的宪政因素”[11]。欧洲的封建主义正是因为主权分裂、政治多元,故而在封建体系下存在着封建主鞭长莫及或因封建法而不可直接施加强制的大大小小的空间,自由的种子就在这些空间中生长出来。欧洲的城市就是这样的自由空间。诚然,城市是封建体系的组成部分,是奉国王特许状而存在,为国王统治输送物质资源的场所,但城市又是封建母腹中的异质机体,生长着最终埋葬封建主义的革命力量。城市有什么?有初级工业作坊,有行会组织,有商业活动,有货币流通,有市民生活和文化,有放债收息的金融机构,等等。“城市的空气使人自由”,这句西谚再鲜明不过地表达了城市相对于封建领地的独特的性质。城市的商业逻辑是自由贸易,货币的本性是满世界奔走,当财富日渐积累的市民要求贸易走出城市、走进腹地以实现更大的商业利益时,却发现长距离贸易在封建割据的重重藩篱和关税不统一的情况下备受沉重的交易成本的煎熬。这时,封建主义的丧钟便敲响了。

欧洲中世纪末期市民运动表明,资本主义的兴起与发展必须结束封建体制,代之以统一的法律、统一的关税、统一的政府。这个历史过程首先是通过王权与市民阶级的结盟摧毁封建贵族的政治多元,建立中央集权的统一国家为先导的。然后是市民阶级以自然权利和社会契约为思想武器,以“非代议士不纳税”为政治口号,发动资产阶级革命,在中央集权提供的统一的现成的国家设施条件下,用市场和市民社会的逻辑改造经济结构,用自由主义和代议制的原则创建政治结构,从而把国家的政治开关从君主统治扳到资产阶级统治。这个过程在欧洲不同的国家有不同的具体特点,如果把美国的国家建构也看作是欧洲革命的回响的话,那么在西方资产阶级革命中,择其制度大要而言,英国式的阶级妥协建立了君主立宪政体,法国式的激进革命建立了平民民主政体,美国式的独立战争建立了合众(州)联邦共和政体。这些政体几经内部的变革和反复,最终基本上都呈现出共同的特征,即代议民主、分权制衡、共和宪政。其中,分权制衡是代议民主和共和宪政赖以存续的根本性制度机制,分权政府是资产阶级民族国家的最典型的政府形态。资产阶级建立的中央集权的民族国家,其制度机制和政府形态实行分权制衡,看起来似乎是一个矛盾,但如果细究这些国家的“历史-社会-文化”环境,就不难发现,从长达近千年的封建体制中发展而来的现代国家,封建的自由传统、封建的等级会议制度、封建的城市自治、封建的契约法治精神,积累起了这些现代国家起步和巩固所需动员的制度资源。资产阶级革命被认为代表了“从分散的历史走向整合的历史”,但是整合又是为了什么?整合是为了在统一的国家内发展自由市场,给资本的扩张铺路,而自由市场和资本扩张的本性对利维坦天然具有戒惕之心,所以封建割据带来的分权传统在新的历史条件下,便发展为西方现代国家建构中的分权制衡和分权政府的制度原则。正如马克思所提到的那样,“在某一国家里,(点击此处阅读下一页)


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